О перспективах развития ГЧП, модели инициативы частного финансирования и о том, как улучшить законопроект о ГЧП в Узбекистане, пишет эксперт Buyuk Kelajak Нодир Нуритдинов.
Специалист по финансовому планированию Нодир Нуритдинов рассказывает о возможностях, преимуществах и недостатках такой модели государственно-частного партнерства (ГЧП), как инициатива частного финансирования (Private Finance Initiative, PFI), а также разбирает, что следует учесть в проекте закона о ГЧП, который был разработан в Узбекистане в феврале.
Нодир Нуритдинов
Старший специалист по финансовому планированию и анализу в Collinson Group (Великобритания), ранее — специалист по финансам в Bouygues, старший аудитор в Deloitte, специализировался на проектах в сфере ГЧП, инфраструктуры и строительства, эксперт Buyuk Kelajak
Партнерство между государственным сектором и частным сектором существовало давно, но в большинстве случаев государственный сектор является заказчиком и плательщиком, а частный сектор выполняет заказ. Обычно это подразумевает большую предоплату со стороны государства. Или же государство передает сервисы частному сектору через аутсорсинг и соответственно оплачивает.
Некоторые виды партнерства продемонстрированы на следующей таблице:
Как видно в таблице, у государственного сектора обычно есть несколько вариантов сотрудничества с частным сектором. Модель участия частного сектора зависит от обязанностей, переданных частному партнеру.
Одна из наиболее распространенных моделей сотрудничества, внедренная многими развитыми и развивающимися странами — последняя из таблицы: «Дизайн, строительство, финансирование, управление и обслуживание проекта». В Канаде эта модель называется P3s, а в Великобритании — «инициатива частного финансирования» (Private Finance Initiative, PFI).
Как работает PFI
Эта инициатива была впервые объявлена в осеннем бюджете 1992 года в Великобритании. Ее суть — именно партнерство, а не обыкновенная закупка и заказ проектов.
Схема сотрудничества такая: государство объявляет о намерении построить государственное сооружение и приглашает частный сектор для участия в тендере. Частная компания создает дизайн, строит сооружение, привлекает капитал, управляет объектом в течение жизненного цикла объекта (обычно 25−30 лет) и в конце цикла, в зависимости от соглашения, объект либо передается государству, либо остается в руках частной компании, которая может его перепродать.
Государство, в свою очередь, совершает ежемесячные унитарные платежи, в которые включаются все расходы частного сектора и процент кредитного займа.
Рассмотрим эту схему на примере строительства больницы. В первую очередь государственный сектор определяет параметры больницы: размер, число отделов, число кроватей и так далее. Спецификации проекта публикуются и принимаются заявки от представителей частного сектора.
Со стороны частного сектора обычно образуется консорциум из инвесторов и иногда строительных компаний и банков. Консорциум покрывает часть расходов за свой счет (обычно в районе 20%), а остальная часть покрывается через кредит. Все расходы, включая закупки, строительство, обслуживание, процент банковского кредита, процент частного кредита и дивидендов просчитываются, и создается финансовая модель.
В этой модели указывается сумма унитарных платежей. Следует подчеркнуть тот факт, что государство ничего не платит в течение строительства. Платежи начинаются с момента, когда объект начинает функционировать.
Для осуществления проекта создается компания специального назначения (Special Purpose Vehicle, SPV) — чтобы защитить участников консорциума от негативного влияния долгов в других сферах их бизнеса, а также для эффективного распределения рисков и объединения всех контрактов и подконтрактов под единой юридической стороной. О преимуществах и проблемах SPV в ГЧП я расскажу в следующих статьях.
Преимущества PFI
Основа PFI — передача риска той стороне, которая обладает наилучшими возможностями для контроля и управления этими рисками. Частный сектор считается более опытным в управлении рисками, в частности, риском финансирования. Это связано с тем, что частный сектор обычно более тщательно контролирует кредиты, так как у них больше опыта в этом деле.
Кроме того, передача риска финансирования проекта создает стимулы для частных партнеров своевременно и качественно предоставлять услуги, поскольку они начинают получать платежи за услуги только тогда, когда поток общественных услуг фактически начинается, а платежи зависят от соответствия установленным критериям эффективности и качества.
Следует подчеркнуть, что чем выше риск, тем больше премиальных будет требовать частный сектор. Тем временем риски изменений спецификации, риски изменений в законодательстве, риск критики проекта и прочее должны оставаться под контролем государственного сектора. Спорные риски, такие как риск потребности, должны подлежать обсуждению с учетом максимальной эффективности для общественности.
Частные компании считаются более компетентным и эффективным в строительстве и обслуживании, так как у них больше опыта. К тому же тот факт, что платеж зависит от своевременной и качественной поставки, послужит стимулом для частного сектора.
Конкуренция между представителями частного сектора послужит снижению цен и сбережению средств для государственного сектора и поможет предотвратить коррупцию и монополии. Открытый и прозрачный процесс имеет основополагающее значение для успеха партнерства.
Еще одно преимущество PFI — это то, что экономия средств после подписания договора и при постройке или обслуживании объекта разделяется поровну между государственным и частным сектором.
Экономия средств может может быть достигнута за счет более выгодных процентов после перезаключения кредита, экономии энергии и других коммунальных услуг, экономии страховки и т. д. Это послужит стимулом для госсектора быть осмотрительным при использовании коммунальных услуг, а для частного сектора — регулярно рассматривать альтернативные и более доступные схемы предоставления услуг.
Проекты PFI дадут возможность государству знать все расходы на протяжении цикла жизни проекта. Это обеспечит определенность и улучшит планирование на будущее. Но следует также указать, что это только в том случае, если проект не будет меняться, так как проектные изменения могут оказаться дорогими, о чем расскажу ниже.
Как уже упоминалось выше, риски финансирования, постройки и качества переходят к частному партнеру, поэтому задолженность по проекту не отражается на балансе государства. Это приводит к улучшению кредитоспособности государства. К тому же капитал, собранный для проектов PFI, будeт рассматриваться как дополнительный, тем самым решая «фискальную дилемму».
Недостатки модели PFI
Расходы, связанные с участием в тендере, могут быть слишком высокими. Чем дольше длится этот процесс, тем больше затрат требуется.
Проценты на кредит, полученный частными компаниями, обычно оказываются выше процентов кредита, приобретенного госсектором. Государственный сектор также имеет свои резервы, с помощью которых он в силах построить объект без привлечения финансов частного сектора.
Так как основная цель частного сектора — максимизация прибыли, есть большой риск, что стоимость сервисов, предоставленных государству, будет намного выше рыночной.
Внесение изменений в проект может оказаться очень длительным и дорогим процессом, так как любое изменение должно быть включенным в модель, что ведет к перерасчету всех трат. Также необходимо учесть средства, уже потраченные на работу по старым спецификациям.
Чрезмерный перенос риска может привести к банкротству частного партнера. Это может привести к излишним расходам для государственного сектора при поиске альтернативного партнера.
Отмечу, что модель PFI не подходит для всех проектов ГЧП. Эффективность модели должна пересматриваться в начале процесса и сравниваться как с другими моделями ГЧП, так и с обычным государственным заказом. На мой взгляд, сферы, где можно применить модель PFI эффективно, — это здравоохранение, образование, дорожно-транспортная сфера, мусороперерабатывающая сфера, а также строительство социальных, государственных и жилых объектов.
Следует уточнить, что речь идет о постройке и управлении объектами, а не приватизации в сферах здравоохранения или образования. Частный сектор не будет принимать пациентов или обучать в школах. Их задача — обеспечить непрерывный доступ к объекту для конечного пользователя.
В других сферах, таких как нефтегаз, горнодобывающая промышленность, энергетика, водоснабжение и прочие надо принимать во внимание, что проекты не только ограничиваются дизайном и строительством объекта, но также включают выработку и распространение продуктов — энергии, нефти и т. д. Для этих отраслей больше подходят другие виды ГЧП, например, договор купли-продажи энергии и прочие соглашения.
Советы: как разработать модель PFI
Что предстоит сделать, чтобы это партнерство успешно оперировало? Варианты могут быть такими:
Необходимо проработать правовые меры и изменения в законодательстве для поддержки партнерства. Пересмотр текущего законодательства, внесение изменений и издание новых законов для долгосрочных контрактов, налоговые обязательства для партнерства и трансфер имущества обязательны, чтобы партнерство работало успешно. Многие страны внесли или в процессе внесения специальных законов для поддержки ГЧП. Это, в свою очередь, даст определенность и доверие как государственному, так и частному сектору.
Прозрачность и открытость. Обязательно обеспечить прозрачность как в процессе проведении тендера, так и в дальнейшем при строительстве и обслуживании объектов. Только так можно будет определить все эффективные механизмы экономии ресурсов и обзор эффективности партнерства как для госсектора, так и для частных инвесторов. Кроме того, прозрачность повысит доверие государству со стороны частного сектора.
Правительство должно рассматривать партнерство как долгосрочное обязательство. Это послужит показателем серьезного отношения к проекту и стимулирует частные компании инвестировать в общественные проекты. Если государство периодически будет приостанавливать эти проекты, интерес у частного сектора пропадет из-за угрозы нестабильности.
Процесс тендера должен быть коротким и дешевым. Именно тогда не будет нужды в лишних расходах. Для этого необходимо стандартизировать весь процесс и минимизировать бюрократические препятствия.
Альтернативные источники финансирования: если процент на кредит из традиционных источников окажется слишком дорогим для государства и частного сектора, государству следует привлечь или образовать альтернативные источники финансирования. Для этого можно создать фонд для партнерства.
Гибкость в некоторых услугах и изменениях: государство должно эффективно ограничить услуги получаемые на долгосрочной основе. Например: «мягкие услуги», такие как уборка, общественное питание и малые ремонтные услуги, не должны входить в контракт.
Управление риском: риски должны регулярно пересматриваться. Во время распределения риска обе стороны должны взять на себя риск, которым могут управлять наилучшим образом. В противном случае не удастся избежать ущерба и в будущем возникнет недоверие между правительством и частным сектором.
Участие правительства в проекте в качестве инвестора. Будучи ограниченным инвестором проекта в качестве члена консорциума, государство может решить ряд проблем. Во-первых, государство станет участником тщательного мониторинга проекта и принятия функциональных решений. Во-вторых, поскольку государство является одним из акционеров, цены за услуги не будут неконкурентоспособными и возможная переплата частному сектору будет ограничена. В-третьих, усилится дух взаимного доверия и сотрудничества между частными инвесторами и государством.
Государство не должно использовать партнерство, чтобы скрыть свои долги. У государственного сектора может возникнуть соблазн улучшить свой баланс через ГЧП, так как кредит за проекты не отражаются в статистике как долги государства. Это может привести к излишним затратам и в результате создать дефицит бюджета в будущем. Чтобы избежать этого, нужен продолжительный надзор и аудит эффективности и доступ к информации для внешних организаций и общественности.
О проекте закона о ГЧП в Узбекистане: что еще нужно учесть
В октябре 2018 года постановлением президента в Узбекистане было создано Агентство по развитию государственно-частного партнерства. Недавно в тестовом режиме запустили его сайт — сейчас там девять проектов ГЧП. Всё это говорит о том, что нынешнее правительство всерьез намеревается внедрять и развивать модели ГЧП в стране. Это, по моему мнению, очень позитивный шаг для улучшения инвестиции в инфраструктуру Узбекистана.
Также недавно был опубликован проект закона о ГЧП. Документ хорошо продуман и подробно описывает весь процесс, включая инициацию и обнародование проекта, тендерный процесс и исполнение соглашения. Я уверен, что его принятие значительно улучшит доверие частного сектора и поможет в привлечении прямых иностранных инвестиций.
Но я также считаю, что законопроект можно улучшить:
- К критериям проекта ГЧП необходимо добавить, что при оценке проекта выгода и эффективность для общественности должна быть самой важной нормой. Выгода должна быть как финансовой, так и нефинансовой (например, качество, время, экспертиза и так далее).
- До начала и утверждения проекта государственный сектор должен провести сравнение затрат по аналогичному проекту в рамках госзакупок. Я считаю, это должно быть закреплено законодательно, так как это будет сдерживать государственный сектор от использования ГЧП для краткосрочных финансовых выгод, а не для долгосрочных планов инвестиций в инфраструктуру.
- Гарантии для частного сектора должны быть уточнены. В настоящее время неясно, что подразумевается под государственными гарантиями. Это очень важно, принимая во внимание, что Узбекистан пытается установить партнерство впервые, и инвесторы всё еще опасаются вкладывать средства. В законодательстве должно быть указано, какие организации предоставят суверенные гарантии в случае дефолта государственного партнера.
- Также должно быть указано, что госсектор или его ведомство должны принимать долю меньшинства в проекте. Это увеличит контроль над распределением прибыли, а также предоставит другие преимущества, о чем я уже писал выше.
- В статье 21 говорится, что «расходы, связанные с участием в тендере, независимо от результатов тендера, не подлежат возмещению, за исключением случаев, предусмотренных в статье 15 настоящего закона». Я считаю, что на это нужно обратить внимание: расходы на участие в тендере должны быть возмещены — c ограничением в размере. Это связано с тем, что высокие затраты могут стать препятствием для участия частного сектора в тендере.
- В законодательстве должно быть четко указано, что вместо расторжения контракта за нарушения будет удерживаться платеж частному партнеру в случае недоступности объекта или его качества ниже ожидаемого.
- Я бы также добавил пункт о механизме распределения прибыли в статье 29, который включал бы любую прибыль, полученную в результате рефинансирования, страховых сбережений, экономии энергии или любых других сбережений за счет эффективности.
- Насчет прекращения контракта за непредвиденных обстоятельств в статье говорится, что государственному сектору придется компенсировать частному партнеру упущенные выгоды, которые произошли в результате этих обстоятельств. Мне это кажется однобоким, как если бы обстоятельства были вне контроля всех сторон, то потери должны быть разделены в соответствии с принятыми рисками.
- Кроме того, в законодательстве должна быть предусмотрена гибкость для исключения определенных услуг из контрактов PFI, таких как уборка и некоторые мелкие ремонтные работы.
В следующих статьях мы обсудим фискальную проблему стран и роль ГЧП в решении этой проблемы, механизм создания «проектной компании» и их преимущества, примеры ГЧП в Канаде и секрет его успеха, пример из опыта Великобритании и проблемы, с которыми она столкнулась при воплощении проекта.
Ранее о том, какие системные проблемы могут помешать реализовать потенциал ГЧП в Узбекистане, и как их решить, писал научный исследователь в области ГЧП Сардор Акобиров.